阳光动迁创新路解决“天下第一难”

　　城市房屋拆迁是伴随着城市经济、城市建设的发展而发展，是城市发展、更新的必然要求，是完善城市功能的一项重要工作。是旧一轮土地利用生命周期的终点，也是新一轮土地利用生命周期的起点。随着大量的旧房拆迁，居民居住水平得到很大的改善，以上海为例：人均居住面积从1949年的3.9平方米提高到1979年的4.3平方米，从1990年的6.6平方米上升为2000年的11.8平方米，截至2013年底人均居住面积已达到17.5平方米。

　　我国正处于快速地发展阶段，房屋拆迁规模十分庞大，由此涉及大量的被拆迁人和房屋承租人。以上海为例；从1995年起至2008年，上海拆除城市居住房屋面积达6479.94万平方米，99.77万户，以每户人口3人计算，共涉及人口达300万人。上海“十二五”旧区改造目标任务为完成中心城区350万平方米二级旧里以下房子改造，受益居民15万户。大规模的拆迁伴随着拆迁当事人的大量利益诉求。近年来，城市房屋拆迁中的矛盾愈演愈烈，极端事件也时有发生，成为当今社会的热点、焦点和难点。这项原本改善民生的好事，慢慢变成了“天下第一难”。面对动迁工作的困境，各地政府都在积极进行破解难题的尝试，上海有关部门和区县不断探索旧区改造的新路子，力图从体制机制上破解动迁难题。近年来，上海积极探索“阳光动迁”新路，深得动迁居民欢迎，让“天下第一难”逐渐柳暗花明。

　　城市是人类文明的主要组成部分，也是伴随人类文明与进步发展起来的。是以人为主体、以自然为依托、以经济活动为基础按照自身规律不断运转的有机体。跟着社会的发展，城市也需要新陈代谢式的更新。而城市旧区改造的动拆迁就是实现城市更新，使衰老的城市机能重新焕发活力的有效手段。

　　随着城市化进程和城市旧区改造的不断推进，旧区改造日益成为城市开发建设的重点。随之动拆迁工作的数量也日益增加。在这项被誉为“天下第一难”的工作面前，动拆迁人和被动拆迁人时时进行着利益的博弈，如何和谐、有序地推动城市更新，动拆迁工作就成了考验政府执政能力的一道难题

　　旧区改造是通过房地产项目的开发实现的，动拆迁是其中重要的环节。上海中心城区的土地资源已经很稀缺，可谓寸土寸金。而土地资源的稀缺使得动拆迁中的各方都想利用这一社会资源满足自身的愿望和需要，在我国，房产是绝大多数居民最大的财产，城市房屋拆迁涉及广大被拆迁人的最大权益。由于拆迁带来的房地产开发包含了巨大的利益空间，被拆迁人往往希望能够通过拆迁改善自己的生活，甚至子女的住房最好也能一步到位。“要想富靠动迁、“穷人翻身靠动迁”的想法慢慢的变成了被拆迁对象的目标。被动迁人往往把自己的私欲无限放大，“翻身在此一搏”。使动拆迁工作陷入困局。

　　传统的动迁模式是基于2001年国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》而建立的房屋拆迁补偿安置体系，在拆迁条例的模式下至少存在以下问题：

　　一是依据宪法和法律，补偿应在房屋拆迁之前完成，而《拆迁条例》将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决。

　　二是征收、补偿主体应是国家，征收补偿法律关系应是行政法律关系,但《拆迁条例》却将补偿主体定位为拆迁人，将拆迁补偿关系界定成民事法律关系。

　　三是对单位、个人房屋进行拆迁，必须先依法对房屋行征收，而《条例》却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可。

　　根据拆迁条例，政府（行政机关）与开发商主导了拆迁的绝大部分决策权且公开有限，被拆迁人对自己的私人物权可以发出的声音十分有限，绝大多数情况下，只能根据政府（行政机关）与拆迁人制定的游戏规则出卖自己的房屋，公民个人的利益不能得到充分保障，加剧了动拆迁的矛盾。2011-1-21日国务院公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》,使得中国在征地拆迁问题上向法治化的道路迈进了一步。同年上海公布《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》，进一步明确了操作细则。

　　阳光动迁是上海城市政府依据2003年开始推行的房屋拆迁五项制度与2009年《关于进一步推进本市旧区改造工作的若干意见》，提出了动迁事前征询、过程公开透明的办法，把动迁的主动权和决策权交给老百姓；政府则定位服务群众、保障公平的旧城改造模式。

　　1.通过“征询制”充分尊重广大居民的意见，由居民自己决定“愿不愿意动迁”和“怎么动迁”，让动迁居民参与和监督整个动迁过程，变“要我动迁”为“我要动迁”。

　　第一轮是动迁意愿征询，解决“愿不愿改造”的问题。如果多数居民愿意动迁（约定同意率超过90％），就启动动迁。

　　第二轮是动迁方案征询，解决“如何改造”的问题，征询房屋拆迁补偿安置方案意见。公司公示拆迁安置方案，街道、居委、居民代表全程参与方案制定过程，充分听取居民的意见，对拆迁安置方案来优化。经多方协商确定最终拆迁安置方案后，通过签订含附加生效条件的拆迁补偿安置协议方式来进行征询。如果签约达到协议中预先约定的比例（比例由区县定但不低于80％ ），则签订的协议生效；如果达不到预定比例，所签协议无效，本次征询活动终止，本地块若干时间内暂缓动迁。

　　2.动迁过程全公开。随着旧城改造政策的逐渐完备，阳光动迁的机制也在一直在改进，拆迁过程更加透明。公开内容从最初要求的五项，逐步增加到十项。 2008年杨浦区平凉40街坊、霍山路447弄在全市率先实施“结果公开”，揭开了拆迁最后一张“底牌”，使得上海旧城改造动迁工作实现全过程公开透明。 “结果公开”作为新机制的配套监督措施，保证了基地操作的“阳光到底”、“前后一致”，保障了签约的公开、公正、公平，赢得了良好的社会反响和广泛赞誉。居民形容这是“穿直筒裤，不穿喇叭裤”，观望和疑虑减少了，签约进度普遍加快了。动迁基地经理说“结果公开”其实就是一种倒逼机制，你签第一产就要考虑到最后一产，每一个动作必须规范、到位，始终保持政策的一致性，横向做到一碗水端平，纵向做到一竿子到底。

　　阳光动迁采取“数砖头”加“托底保障”的安置方案，将动迁真正成为改善民生工程。

　　所谓 “数砖头”，即以被拆除房屋原有面积为补偿依据，按被拆房屋的房地产市场评估单价再加一定的价格补贴，同时给予一定的套型补贴，也就是增加独用的厨房、卫生间的面积。学者们认为：“数砖头”，拆一还一，充分维护了被拆迁居民的物权。

　　所谓“套型托底”，即对按房屋面积进行补偿安置后仍有困难的居民还进行住房保障托底，通过住房保障的途径确保居者有其屋。居住困难户的住房保障托底以住房保障有关政策为依据，区住房保障机构作为核定主体，从而改变以前由动迁公司自行确定应安置人口，消除个别居民在户口问题上的弄虚作假现象。

　　例如：杨浦区定海152街坊A块爱国二村是一个非常特殊的家庭。一家15个人中，居然有7个是残疾人。产权人赵老先生已经去世，房子属共有产。作为委托人， 赵老先生的妻子丁阿婆也已年过八旬。赵家的四个兄弟中，老大70年代上山下乡在江西务农，后在当地工作，即将退休回沪；老二、老三、老四都是聋哑人，分别娶了三个哑巴媳妇；更不幸的是，老三的女儿又被认定为智、肢双残。一家15个人有7个残疾，甚是可怜。

　　老二、老三、老四三兄弟长期没有工作，家里经济条件相当困难。赵家的房子只有50多平米，即使有保障托底政策也难以托起这一大家子呀！ 基地第二次征询启动前，经办人赵筱平、刘勤霞第一个就去赵家，想让他们能尽快理解政策，早做打算。 这是无声的交流。会用手语的小孙女赵凤兰为经办人当“翻译”。当哑巴兄弟无声的诉求转为有声，着实让经办人吃了一惊：四兄弟加上老母亲，要求五套本区安置房。几次无声的交流，哑巴兄弟依然无动于衷。可是经办人知道，如果这户人家在奖励最高的时候签不了，那么摒到最后很有几率会成为“钉子户”。

　　得知此事，街道动迁推进组与拆迁公司加大工作合力。基地分管领导与街道干部一起去做赵家的思想工作。丁阿婆是个通情达理的人：“我们之前的要求是有点不实际，可你们也看到了，赵家四个儿子，结婚的结婚，生子的生子，他们今后总得有个独立的家啊！前几天，老二和老四还为房子的事情打了起来，差点动了刀，吓得我把家里的铁器全藏到了枕头底下。我也是八十几岁的人了，能有套自己的房子就很满足了。不瞒你们说，看到邻居们都在排队签约，我心里也很急。” 面对这一情况，基地分管领导与街道干部召集公信人士、经办人等，专题讨论赵家的安置问题。意见很快统一，特殊家庭的特殊困难，应该得到社会保障的支撑。经社会公信人士认可，无声的诉求得到了有情的回应：赵家的六个家庭共获得允许订购六套外区安置房，这个困难家庭终于有了自己的新家。“这下我们也好去签约了！”丁阿姨笑道。

　　杨浦区在拆迁基地积极搭建第三方平台，吸纳社区居民代表、人大代表、政协委员、监察、审计等各方力量，参与到第三方监督评议小组中来，发挥他们在拆迁方案制定、矛盾调处、信访处理等方面的监督和协调作用，同时全过程评议监督动迁行为，提高拆迁工作的公信力和透明度。2009年上海市房屋管理局会同市律师协会开展了专项课题《律师参与城市动拆迁工作的机制研究》，并在杨浦、闵行两区拆迁基地启动了律师参与拆迁工作的试点，以发挥律师在政策制定过程中 的咨询作用，在拆迁裁决、强制执行中出具法律意见的作用，在委托代理、纠纷调解、法律咨询和矛盾化解等方面的专长作用。

　　例如：王华山法官从二中院审判长岗位退休后， 来到杨浦区担任旧改基地巡回法庭的社区法官，每个星期在基地、区法院、旧改指挥部之间来回跑，给居民讲政策。群众工作做得早，矛盾化解也“前移”。他说“基地其实是矛盾纠纷产生的原点，我们的任务，就是尽早把它们化解掉”。

　　目前，由法律人士、社区工作者和人大代表、政协委员等搭建的第三方公信平台，已全程参与到旧改工作的协调、监督中。各基地的巡回法庭、法律服务窗口，有效解决了旧改中的各种矛盾。

　　2009年3月17日上海市委书记来到闸北区，实地察看城市旧区改造情况。在调研时指出，上海不能一边是高楼大厦，一边是危棚简屋。 我们要将推进城市旧区改造作为促进发展、扩大内需、改善民生的重要方法；要创新机制和方法，通过公开透明来保证公正，依靠广大群众的力量，解决动拆迁难题，确保旧区改造顺顺利利地进行。推进旧区改造，做好动拆迁工作，要在保持政策连续性、稳定性的同时，创新机制和办法，让动拆迁工作置于群众和社会的监督之下，每一步工作都要做到有案可查，经得起历史检验。正是依据这种理念,上海阳光动迁模式在旧城改造获得令人骄傲的成效。

　　过去的动迁一直是单向的，先确定建设项目，政府出拆迁公告，然后就开始动迁。尽管老百姓想动迁盼动迁，但怕先走的吃亏，都不愿早走。要消除老百姓“早走吃亏，晚走实惠”的心理死结，就要让老百姓知情和参与。只有动迁公司与动迁居民双向互动，才能使动迁工作真正体现居民意愿，真正成为民心工程。

　　实施征询制前，与居民频繁的交流通常是工作人员单方面的意愿，居民不理解也不配合，吃闭门羹和沟通不畅对工作人员来说是家常便饭，实施征询制后，居民们积极努力配合，大力参与，改变了居民原先消极被动的状态，使其积极主动投入到动迁过程中。 在卢湾区建国东路390号基地内，当动迁项目还没有完全启动的情况下，就经常有居民出入基地办公室，找经办人了解询问政策情况，迫切地想了解一切有关动迁的内容，。安置方案从初步形成到最终确定，居民群众全程参与讨论，在集中征求方案修改意见的当天，小小的会议室里硬是挤进了70多位居民，大家各抒己见，又保持着良好的秩序。同时动迁公司通过这一种形式的交流，更全面、深入地掌握居民的真实想法，根据反馈意见及时作出调整工作内容和方式方法。

　　杨浦区在阳光动迁中尝试着创新安置方案，采取“拆迁数砖头，保障看人头”。 “数砖头”就是以被拆除房屋原有面积为补偿依据，按被拆除房屋的房地产市场评估单价再加25%的价格补贴进行补偿。“保障托底”则是在“数砖头”货币补偿基础上，政府提供多种托底保障。对于选择异地安置且面临居住困难的居民，符合一定条件的，将给予居住困难保障补贴。与兼顾两头的安置政策相配套，多元安置为老百姓提供了多种选择。货币安置灵活、就近安置熟悉、外区安置宽敞。

　　阳光拆迁政策应该更强调公平公正，不单单是拆房子，更是要改善居住环境。在“数砖头”的基础上，在保证有实际居住困难的群众利益，让老实人不吃亏，让趋利者钻不到空子。有了“托底保障”这一条，绝大多数居民可以通过拆迁改善住房条件。“数砖头加托底保障”兼顾了两头，用老百姓的话来说就是：富人不吃亏，穷人得保障。

　　动拆迁工作，动的是人、拆的是房、迁的是家，是一项系统工程，在市场经济的条件下，单靠动迁公司的力量往往较难推进，必须要整合社会资源，形成动迁合力。

　　上海安佳拆迁公司通过整合社会资源。在动迁地块试点工作领导小组指导下成立了四个工作组，一起负责动迁工作的具体落实，使动迁工作由原先单一动迁公司参与，转变为与街道社区和有关职能部门共同协作。拆迁安置工作组负责核查居民家庭的实际居住面积和居住人口及最终签订每户居民的拆迁安置补偿协议；住房保障与特殊困难认定工作组对符合住房保障条件和特殊困难条件的家庭予以公示和认定，住房保障与特殊困难认定工作组由区住房保障机构和街道民政机构牵头负责，实现了动迁补偿安置和社会救助帮困相分离，某些特定的程度上改变了各种社会矛盾在动拆迁问题上的不合理聚集现象，有利于工作的开展和矛盾的疏导；社区联络工作组由居民代表与社区党支部、动迁公司党支部共同组成，全程参与居民联络和沟通；安置评议审核工作组引进了人大代表、政协委员、律师等公信人士加入，负责评议和优化拆迁安置方案并监督征询和签约的全过程。四个工作组各司其职，各负其责，相互配合，形成“四位一体”全方位联动的工作机制，确保动迁工作健康有序推进。

　　传统的动迁模式是政策加友情，即当政策规定的动迁安置款与动迁居民实际购买房子存在一定的差距时，用友情操作的办法来解决动迁居民的困难。但友情操作没有量化标准和监督机制，往往由动迁公司暗箱操作进行，安置过程前紧后松，误导动迁居民认为“先走吃亏、后走得益”，要等等看、要最后走，导致了动迁难。为消除动迁居民“早走吃亏，晚走实惠”的心理死结，动迁公司创新动迁诚信机制，积极探索动迁诚信的实现途径。

　　一方面“拆迁方案”公示于民，动迁过程透明。采用阳光动迁的公司通常会将各类动迁政策标准、安置房源情况、居民房屋情况上墙公示。接待大厅配备两台电视机，滚动播放两轮征询的具体流程。发放《告居民书》到每户居民手上，使居民了解整个动迁流程的操作细节，理解动迁方案的各类指标。把人口认定、面积认定、特殊困难认定等关键环节的认定结果公示，接受居民监督。公司向每位签约居民发放承诺书，庄重承诺要做到阳光透明、标准统一、前后一致、公平操作、公开结果，否则居民能承诺书作为投诉和举报的依据。另一方面“签约结果”公开查询，即时公开安置结果。 为体现安置结果即时公开，卢湾区虹口区杨浦区借助科学技术手段，实现电子签约和信息查询系统，通过电脑签约后，与其相连接的设在接待大厅的查询触摸屏能即时更新签约比例，居民能通过点击触摸屏轻松查询本基地的最新签约情况、动迁居民的补偿安置款、安置结果等所有信息，实现基地信息全透明。动迁所以取得所有居民信任，没有“钉子户”，靠的就是一路阳光，公开透明。动迁过程中，“一碗水端平，一竿子到底”始终是坚持的原则，每个动作都透明、规范。横向，所有动迁居民标准一致，绝对公平；纵向，确保前后政策一致，决不让老实人吃亏。 “我们只要守住不让老实人吃亏的底线，做到真正阳光动迁，老百姓就会信任我们，动迁中依法、诚信、和谐的局面就会到来。”

　　依据国家自主性理论，国家是一个有着相对独立利益与目标的主体。在利益博弈时代，政府的超越性是使得利益集团相互博弈能够健康公正进行的前提。 政府的责任就是为利益的表达和博弈制定规则，设立制度安排，从而保障利益博弈能够健康有序地进行，以促进相对和谐的利益关系和利益格局的形成。阳光动迁模式给我们大家带来的启示：

　　因为政府所具有的“超越性、公共性、自主性、公正性” 特性，政府要通过公共政策的制定，对那些由于知识能力等方面的局限而处于表达弱势的群体给予必要的保护与利益的平衡。

　　在旧城改造中，要求我们的政府不断的提高管理的理念，以人为本，把最广大人民群众的根本利益，作为公共政策制定和执行的出发点和落脚点，维护人民群众的合法权益，大力促进社会和谐稳定发展。

　　启示之二、中观层面上 ，在制度的顶层设计中需要最大限度地考虑民心民意 ，使得城市公共决策得到一定效果执行，达到预期的目标。

　　在探索阳光动迁模式的实践中，正是充分考虑到与制度设计相关配套机制，这中间还包括利益协调机制、诉求表达机制 、矛盾调处机制和心理疏导机制，为阳光动迁模式取得良好效果奠定基础和保证。 动迁，在某一种意义上可以视为社会利益的一次再分配，因此完善利益协调机制是保障“阳光动迁”顺利实施的治本之策。因此阳光动迁通过制度设计实现利益引导，由要我动迁变为我要动迁；通过法官律师进社区，参与动迁全过程，对居民的利益诉求进行良性约束；通过数砖头＋套型保障制度的设计，进行利益调节和利益补偿，实现政府对部分的必要保护。

　　阳光动迁模式在公众政策的制定环节，做到充分表达民意， 扩大决策的参与面，提高公众对政策的知晓度、理解度；把政策交给公众，建立公开透明的执行程序；将政策的贯彻执行置于社会监督之下，真正确保公正性、公开化，最终体现了公平公正。

　　启示之三，微观层面上，通过制度建设使操作的流程更加规范化、制度化，保证公共决策在执行过程中不偏离决策的初衷。

　　依据公共管理的相关理论，城市动迁就是政府、开发商、动迁实施者和被动迁群众利益的博弈过程，因此不可避免地存在利益磨擦、利益纠纷和利益矛盾。 为有效化解此类矛盾，“阳光动迁”模式采用一整套科学有效的设计 ，对依法、及时、合理地处理利益矛盾起到了很好的效果。

　　通过创设群体利益表达的制度化平台，建立人大代表联系选民制度。各级干部定期下基层调研制度，领导与群众对话制度，重大政策、决策听证会制度，建立网上信箱等，使民意能顺畅表达并纳入政策决策层视野之中。 借助第三方社团等民间组织力量， 发挥其独特的社会“润滑剂”、“稀释剂”效用，实现表达民意、服务社会的作用。通过“两轮征询制度”设计体现公共决策制定的公平性；“全公开制度”设计体现公共决策执行的公开性；“第三方参与制度”设计体现公共决策结果的公正性。

　　实践证明，“阳光动迁”已成为破解“天下第一难”的有效途径，为确保动迁居民利益，加快城市建设进程，真正的完成了政府责任、百姓意愿、社会评价有机结合，得到动迁居民的广泛认可和好评。（案例提供：中国浦东干部学院）